实施新一轮退耕还林助推生态文明建设

行政机关的行政管理活动过程的模式是可以进行选择的，对于绝大多数行政管理活动而言都是如此。

七、基本权利与国家保护义务从立宪主义发展的历史观之，宪法起初以保证国家不得为非为目的，20世纪以来在福利国家等思潮的冲击下，社会形势和环境日趋复杂，传统自由权利在面对各种形势时的捉襟见肘，使得公民的权利诉求日益显现和扩张。四是税收立法权的分配应符合法治的精神。

我国宪法没有详细规定国家税收方面的立法限制，没有规定财政法案相应的审议程序。我国应该积极调整有关国家义务的宪法理念，逐步完善宪法的国家义务规范，加强国家义务宪法规范的实效性。社会保障制度作为收入再分配制度，可以弥补和救济第一次分配中的不正义、不公平和不合理现象。但究竟什么样的释宪机制才能适应社会变迁的需要和社会管理创新的要求？刘国副教授指出，二元释宪机制是构建和完善转型期我国释宪机制的合理选择。国际关系学院肖君拥副教授认为，尽管孙中山均权思想被标为失败的遗产，但仍对当今处理中央与地方关系具有以下启示借鉴意义：一是科学配置中央与地方治权，实施行政改革。

这一宪政史上的奇迹为何难逃失败的命运？郑州大学法学院侯宇副教授认为，联省自治和省宪运动的失败虽然与时机不成熟有关，但主要在于宪政文化的缺失。第四，应将国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。换言之，区域立法所强调的立法自主性是在维护法制统一原则下重新定位中央和地方立法关系的必然结果。

4．当区域立法主体为中央立法机关时，立法过程中要求中央立法主体同区域内所涉及的各地方立法主体进行充分的沟通和协商，并尊重和吸收其立法意见和建议，这也是此类区域立法的必经程序。但这并不意味着区域立法权毫无意义可言，因为区域立法毕竟不同于地方立法，地方立法主体在参与实施区域立法时所行使的立法权已经区别于纯粹的地方立法权而被赋予了新的内涵，而将这种情形下的立法权称为区域立法权在理论上是可行的。所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。与中央立法相比，地方立法显然更有利于实现社会民众对立法的参与，而区域立法在整合地方立法的基础上更加注重贯彻程序参与原则，即保障那些权益可能受到立法结果影响的人有充分的机会和有效的途径富有意义地参与立法过程，并对立法结果的形成发挥有效的影响和作用{19}。

{15}尽管区域立法既非中央立法也非地方立法，但从主体上它又包含了中央与地方立法主体合作的情形，即当中央立法主体拟制定关于调整区域性事务的规范性法律文件时，需要征询区域内各地方立法主体的相关意见，以合作的方式来通过和完善相应的法律文件。【参考文献】{1}金太军，赵晖．中央与地方政府关系建构与调谐[M]．广州：广东人民出版社，2005. 2.{2}汪全胜．制度设计与立法公正[M]．济南：山东人民出版社，2005. 38.{3}封丽霞．中央与地方立法关系法治化研究[M]．北京：北京大学出版社，2008.{4}刘隆亨．应当加紧制定《西部开发促进法》[A]．刘隆亨．中国区域开发的法制理论与实践[C]．北京：北京大学出版社，2006. 5.{5}沈德理．中国非均衡格局中的区域发展[M]．北京：中国社会科学出版社，2007. 28.{6}周旺生．立法学[M]．北京：法律出版社，2004.{7}丁祖年．关于我国地区间立法协作问题的几点思考[J]．人大研究，2008,(1):36.{8}戚渊．论立法权[M]．北京：中国法制出版社，2002.19,21.{9}石佑启、杨治坤．试论中部地区法制协调机制的构建[J]．江汉论坛，2007,(11):42.{10}张春生．中华人民共和国立法法释义[M]．北京：法律出版社，2008. 195.{11}汪全胜、于兆波．论立法变通权[J].浙江省政法管理干部学院学报，2000,(4):3.{12}汪全胜．试论授权立法及其限制[J]．淮北煤师院学报（哲学社会科学版）,2000,(1):47.{13}陈丹．我国区域法制协调发展的若干宪法问题思考[J]．云南大学学报（法学版）,2008,(4):17.{14}徐向华．中国立法关系论[M]．杭州：浙江人民出版社，1999. 7.{15}[美]哈罗德·J．伯尔曼．法律与宗教[M]．梁治平．北京：中国政法大学出版社，2003. 8.{16}文正邦、付子堂．区域法治建构论—西部开发法治研究[M]．北京：法律出版社，2006. 133.{17}马克思恩格斯选集（第4卷）[M]．北京：人民出版社，1995. 702.{18}江国华．立法：理想与变革[M]．济南：山东人民出版社，2007.354.{19}苗连营．立法程序论[M]．北京：中国检察出版社，2001. 48.{20}曾祥瑞．新日本地方自治制度研究[M]．北京：中国法制出版社，2005.41. 进入专题： 区域立法 中央立法 地方立法 。

从这些规定中我们可以看出，中央立法权限明显要高于地方立法，中央立法具有前提性、主导型和基础性，地方立法则具有从属性和补充性。从广义上讲，各种立法活动的参与者都可以称之为立法主体。而区域立法则是以一种综合的、整体的甚至更为开放的思维模式来思考和建构中央与地方的立法关系。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

{3}(9）这样非但无法确立中央立法的足够权威，反而会使地方立法陷入无所适从甚至无视中央立法的局面。此外，当前城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置，{6}（217）根据我国《立法法》规定，只有较大的市才享有地方立法权，其他的市（主要指通常所说的地级市）无权制定地方性法规或规章，但现实中许多不享有地方立法权的城市通过制定规定、章程等方式实际上行使着立法权，这显然在很大程度上挑战或冲击了我国《立法法》所构建的立法体制。如有学者认为，经济区域共同体本身及其内外部自发形成的协调与交流的法制创新模式，不但打破了我国数千年来‘独尊中央的传统府际关系格局，也带来了我国国家结构宪法理论上的重大变迁{13}。所有参与立法的主体所在的行政区划即是本文所称的区域，当前在我国主要指省级和较大市级等具有地方立法权的行政区划。

具体而言，它要求厘清中央和地方立法主体各自独立的立法事项，改变当前中央立法所享有的对社会生活无孔不入的权限情况，明确规定纯粹属于地方事务或区域社会自治范畴内的事项中央立法要么置身事外，要么在同地方立法主体协商并征询地方意见的基础上与地方立法主体进行协作立法，而无权自行立法。实践中区域立法的出现，以及结合本文对区域立法的理论定位和分析，我们可以更为深刻地把握中央与地方立法关系中所存在的问题的根源，从而摆脱既有的问题解决模式，真正协调好中央与地方的立法关系。

三、区域立法对于调谐中央与地方立法关系的意义区域立法的出现不仅对我国现行立法体制形成冲击，其意义也早已超出了立法学范畴。从这个意义上讲，区域立法即是中央立法也是地方立法。

在这个时代里面，‘非此即彼让位于‘亦此亦彼，某种意义上，中央与地方间关系与兴衰成败呈正态效应：当中央与地方关系比较协调时，这个社会的发展就比较强盛。当前我国中央立法主体主要包括全国人大及其常委会、国务院和国务院部门等，地方立法主体则主要包括省级和较大市地方人大及其常委会、省级和较大市人民政府等。如有学者认为，经济区域共同体本身及其内外部自发形成的协调与交流的法制创新模式，不但打破了我国数千年来‘独尊中央的传统府际关系格局，也带来了我国国家结构宪法理论上的重大变迁{13}。{14}该种思维模式便属于一种典型的二元对立的逻辑，它往往会陷入一种非此即彼的两难困境。本文认为，我国现有的关于协调中央与地方立法关系的规定要么原则性太强而无法落实到具体的操作层面，要么仅是针对法律适用过程中的事后协调而非立法之前以及过程之中的协调。

正如伯尔曼所总结的，无论在哪里，综合—二元论的克服—都是开启新型思维的钥匙，这种新的思维乃是我们正在进入的新时代的特色。{3}(9）这样非但无法确立中央立法的足够权威，反而会使地方立法陷入无所适从甚至无视中央立法的局面。

新的时代将是一个‘综合的时代。而当中央立法权主要通过国务院及其部门来实现时，中央立法集权实际上也就变成了中央立法的部门分权和条条集权。

区域立法主要是跨行政区划的地方立法主体基于一致或互补的利益追求或目标设定而自觉联合起来，就其利益或目标所共同涉及的地方事务在协调的基础上制定适用于各自行政区划内的地方性法规或规章等。{6}(88)所以这里的立法主体专指依法行使国家立法权的国家机关。

所有参与立法的主体所在的行政区划即是本文所称的区域，当前在我国主要指省级和较大市级等具有地方立法权的行政区划。{1}如果从区域立法的视角来观察中央与地方立法的关系，我们会更为清晰地发现其中所存在的问题。当前我国协调中央与地方立法权的规定主要体现在两个方面：一是《宪法》第三条第四款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。区域立法同样也要严格遵循这样基本的立法阶段或程序，但它与一般的地方立法程序又存在着许多不同之处，其主要表现为：1．区域立法程序从准备到完善的每个阶段都增加了立法协调的环节。

而当中央与地方之间相互矛盾对抗时，这个社会的发展就会受到阻碍。{12}另一方面，不享有立法变通权的地方立法主体有时会因感觉没有足够的立法自主性而要么缺乏应有的主动性和积极性，要么过于强调地方的特殊性，陷入偏狭的地方主义。

立法民主是民主政治的必然产物，其实质就是立法价值取向上‘人民本位或‘权利本位，是立法决策事务中人民的自治{18}。但若以区域立法为视角，即根据区域立法的定位和构成要素来观察，我们会更为清晰地发现中央与地方立法关系所存在的问题，并了解这些问题背后的深层次原因。

立法程序是立法机关在立法活动中所必须遵循的步骤和方法。从这些规定中我们可以看出，中央立法权限明显要高于地方立法，中央立法具有前提性、主导型和基础性，地方立法则具有从属性和补充性。

{2}这种关于中央和地方立法关系的理论或观点反映的是一种二元对立的思维模式，而在当代西方中央与地方立法关系理论当中，学者们开始以一种更具包容性的集权与分权的相对主义或综合主义、多元主义的新思维来看待中央与地方立法关系问题。最后，区域立法的内容或调整事项不限于区域经济立法，还应包括自然环境、社会保障、文化活动和其他社会生活等在内的各个方面，甚至还可就与区域地方治理有关的政治活动进行立法。此外，当前城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置，{6}（217）根据我国《立法法》规定，只有较大的市才享有地方立法权，其他的市（主要指通常所说的地级市）无权制定地方性法规或规章，但现实中许多不享有地方立法权的城市通过制定规定、章程等方式实际上行使着立法权，这显然在很大程度上挑战或冲击了我国《立法法》所构建的立法体制。{7}但本文认为，区域立法主体主要为地方立法主体，即省级（包括省、自治区和直辖市）和较大市的人大及其常委会以及省级和较大市的人民政府。

2．区域立法程序更加注重立法的开放性，即更加强调社会公众尤其是区域内的民众和民间团体的参与。所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。

第四，中央与地方立法权运作过程中缺乏系统完善的协调机制。2．区域立法要求在法制统一原则指导下明晰中央与地方的立法权限，重新定位二者的关系。

与中央立法相比，地方立法显然更有利于实现社会民众对立法的参与，而区域立法在整合地方立法的基础上更加注重贯彻程序参与原则，即保障那些权益可能受到立法结果影响的人有充分的机会和有效的途径富有意义地参与立法过程，并对立法结果的形成发挥有效的影响和作用{19}。实际上，由于中央立法几乎涵盖了国家和社会生活的所有领域，地方立法罕有独立的调整事项，因此建立系统的中央与地方立法协调机制或整合制度是非常必要的。